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来源：司法部凯发官方官网 发布时间：2024-09-05 21:33
北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任、教授 王锴
备案审查是中国特色的宪法监督和法律监督制度。党的二十大报告中指出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。目前，我国已经形成了由党委、人大、政府、军队、监委、法院等各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。法规规章备案审查是政府备案审查的重要内容，2024年修订通过的国务院组织法中也规定，国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作。
我国备案审查制度发源于上个世纪80年代前后。1990年国务院的《法规、规章备案规定》第6条就明确规定，报送国务院备案的法规、规章，由国务院法制局负责就下列几个主要方面进行审查。该规定在2002年被《法规规章备案条例》所取代。《法规规章备案条例》施行22年以来，对政府的备案审查工作发挥了重要推动作用。仅2023年，司法部就代表国务院依法主动逐件审查备案的法规规章3021件，对存在与上位法不一致问题的法规规章作出处理，纠正了36件规章。此外，督促5个部门取消和调整6件规章中的不合理罚款事项。这些工作都切实维护了国家法治统一。
当然，条例施行22年以来也遇到了一些新情况和新问题。尤其是党的十八大以来，备案审查工作快速发展，一些新的要求和机制不断推出，因此，条例有必要与时俱进，对相关内容作必要的修改。
此次《法规规章备案条例》的修订遵循了党中央提出的“提高备案审查能力和质量”的总体要求，同时，由于立法法等上位法的修订以及党政机构改革，条例需要作出相应的修改与之保持一致。从修改内容来看，此次修订具有以下十大亮点：
1.更新了条例的名称为《法规规章备案审查条例》。这既反映了备案和审查职责的不可分离，也是对立法法第五章的标题从“适用与备案”修改为“适用与备案审查”的回应。
2.将坚持党的领导和“有件必备、有备必审、有错必纠”作为政府备案审查的工作要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是确保一切工作取得胜利的关键。“三必”是2015年中共中央办公厅发布的有关文件中提出，目前《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》均将其纳入，因此，《条例》明确法规规章备案审查的工作要求有助于坚持正确的政治方向和工作目标。
3.将浦东新区法规和海南自由贸易港法规纳入备案审查范围。浦东新区法规和海南自贸港法规是我国近些年出现的新的立法形式。2023年修改的立法法已经明确规定，这两类法规要向国务院备案，因此，《条例》将其纳入备案审查范围正是“有件必备”精神的体现。
4.明确了代表国务院行使备案审查权的是国务院备案审查工作机构。2018年，党和国家机构改革后，将原国务院法制办和原司法部的职责进行整合，重新组建司法部，为了反映这种职责变化，此次《条例》中明确了国务院备案审查工作机构依照本条例的规定负责国务院的法规规章备案工作，履行备案审查监督职责，健全备案审查工作制度。同时，明确了主动审查、专项审查、联合审查均作为法规规章备案审查的审查方式。
5.增加了国务院备案审查工作机构向国务院作备案审查年度工作报告的制度。备案审查的年度工作报告制度最早是2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》中规定的，后来也被2022年修改的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法作为地方人大常委会的工作内容。它反映了备案审查工作机构向备案审查机关负责的精神，同时也有利于备案审查机关对备案审查工作机构进行监督。
6.细化了法规规章备案审查的衔接联动机制。2023年修改的立法法第115条规定，备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。备案审查衔接联动是适应我国备案审查工作的特点所建立的机制。由于我国备案审查存在不同备案审查系统以及同一系统内部同一个文件报送多个机关备案的情形，因此，建立不同系统和不同机关之间的备案审查衔接联动机制对于维护备案审查标准和结论的统一具有至关重要的意义。为此，《条例》响应立法法的要求，规定国务院备案审查衔接联动机制的主要内容为加强与其他机关备案审查工作机构的联系，同时在双重备案联动、移送处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。
7.丰富了法规规章备案审查的内容。一方面，将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为法规规章备案审查的重要内容，确保了法规规章备案审查工作的政治站位，有助于发挥法规规章备案审查保证党中央令行禁止的重要功能。另一方面，在规章的适当性审查中增加“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”的内容，从而明确了规章适当性审查的标准，保证了法规规章的制定符合科学立法的要求。
8.在法规规章备案审查工作中践行全过程人民民主。备案审查工作既是中国特色社会主义民主的重要保证，也是中国特色社会主义民主的重要组成部分。因此，备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。为此，《条例》专门规定，国务院备案审查工作机构审查法规、规章时，可以通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、实地调研等方式，听取国家机关、社会组织、企事业单位、专家学者以及利益相关方的意见，并注重发挥备案审查专家委员会的作用。
9.增强备案审查的纠错方式和制度刚性。《条例》专门规定，经审查，规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。
10.强化上下级备案审查工作机构之间的工作指导。政府备案审查工作的顺利开展需要上下级政府备案审查工作机构之间的步调一致，为此，《条例》明确了国务院备案审查工作机构通过培训、案例指导等方式对省级备案审查工作的联系和指导。
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